这不仅会给合宪性审查工作带来不必要的负担，也会不当限缩立法决策空间。

在《英国宪法研究导论》中，戴雪一共有10处讲到法律和惯例的区分标准：其中有8处表达的是法院实施，另有一处表达的是实施或认可，还有一处是单独用的认可。安森和戴雪的著名短语，即the law of the constitution（英宪中的法律）和the convention of the constitution（英宪中的惯例），就是为了解决constitution一词的模糊性而诞生的。

二是立法可以确认惯例。[8] 但因为英国没有成文宪法文件，所以，在很多时候，英国法中的constitution仍然具有不确定性。这里重点关注的问题是，既然宪法学的真正研究对象，是严格意义上的宪法，那么，为何还要论述宪法惯例，并且把宪法惯例作为与议会主权、法治相并列的第三篇来阐述，尤其是还要强调，若不关注宪法惯例的性质，就连真正的宪法也无法理解？[33]这一点，有时被过度阐释，以证明戴雪持政治宪法论的主张。[19]与戴雪同时代的安森，已经开始分开阐述法律与惯例了，这从他的书名中就可以看出来：《宪法与宪法惯例》。[4]杰拉尔德·施图尔茨：《Constitution：17世纪初到18世纪末的词义演变》，载特伦斯·鲍尔、约翰·波考克：《概念变迁与美国宪法》，谈丽译，华东师范大学出版社2010年版。

显然，内在视角下的惯例，应该以戴雪的严格区分为起点。综上，与其说詹宁斯是在论证惯例是宪法的渊源，不如说是在论证政府权威的来源。支持者认为，党政联合制定的党内法规是党内法规中的一种特殊类型——混合性党内法规，其具有制定主体的复合性、调整范围的跨界性、职责权益配置的二元性、文本属性的单一性等典型特征， 并且，其溢出效力可以分为AY型（混合性党规+建设法规）、BY型（混合性党规+领导法规）。

2018年《宪法修正案》将中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征写入总纲，即是在弥合宪法实践与宪法规范之分野的基础上，构成了党的执政地位的根本法依据。也就是说，党内法规具有通过党的纪律的刚性约束和强制推动来保证实施的调整效果，并且这种调整效果是应然与实然范畴中可以预见的不利后果、可以执行的不同于内心强制的直接规范效果。但如前所述，党内法规效力是指党内法规在规范党的领导和党的建设活动中的以党的纪律为保障的强制约束力。三、党内法规所溢出的是影响力还是效力? 既然党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实效力并非真正意义上的党内法规效力外溢，那么党内法规效力是否存在真正意义上的效力外溢?回溯学术界关涉党内法规效力外溢的既有研究成果，除前述主流观点之外，其实还存在两种不同观点。

不过，与前述党内法规中关涉非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实效力相类似，党内法规对非党主体以及党外事务所产生的间接效力同样在一定程度上会挤占国家法律的效力空间，且具有不易识别的隐性特征。这里以村党组织书记兼任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人为例。

这四个要素共同构成了党内法规效力范围的有机整体。因而，学者们对党政联合制定的党内法规的性质界定便成为主观判断党内法规效力是否外溢的决定性因素。因此，我们认为规范党的领导活动的党内法规在实施过程中对非党主体以及党外事务所产生的影响本身是党内法规的效力溢出，而非影响力溢出，同时亦认可党内法规的效力外溢是对非党主体以及党外事务所产生的间接效力。亦即，党内法规可以就党的领导活动中的非党主体以及党外事务作出明文规定。

而另一种阐释则认为党政联合制定的党内法规在性质上虽是党内法规，但具有法律效力。然而，从制度规范的层面来看，《制定条例》第13条第2款对党政联合制定党内法规作出了明确规定， 其性质并没有超出党内法规的界定。三是以党的纪律为保障的强制约束力是一种应然与实然相统一的可预期、可执行的外在作用力。这种以党的纪律为保障的强制约束力不能也不应对非党主体以及党外事务产生规范效力。

囿于文章的篇幅，本文对于这些问题并没有进一步展开。这便涉及国家法律对党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实效力的承接问题。

但是理论上，作为学理性概念的党内法规，即学者们在学理探讨中所定义的党内法规，与作为规范性概念的党内法规，即《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）所定义的党内法规，存在明显差别，进而也会对理解什么是党内法规的效力产生影响。这实际上是制度规范层面采纳了单一属性的观点，并对双重属性的观点予以否定。

倘若国家法律不能及时跟进承接相关规范内容，并予以确认，这些党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实效力在挤占国家法律效力空间的同时，其正当性也会颇受质疑。这种影响具体体现为它事实上排除了村民选举非党员村民担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人的选举权利，在一定程度上限制了村民的选举权和非党员村民的被选举权。由此，也可以进一步推导出，即便党内法规的效力存在外溢，也只可能存在于党内法规规范党的领导活动而非党的建设活动中。对此，论者进一步指出，这种效力从性质上讲区别于党内法规之于党员和党组织的强制性效力，是一种间接性的约束力、作用力、影响力。党内法规作为一种法规范，当然具有作用力，而问题的关键则在于如何去理解这种作用力。从词义的角度来看，我们更倾向于使用约束力而非拘束力。

虽然学术界对党内法规概念的理解和使用存在较大差别，但从党内法规是一种法规范的角度来理解党内法规效力的范围问题，这种差别便基本上被消解了。需要进一步思考的是，党内法规效力的哪种具体表现形式最能揭示党内法规效力的本质特征?因为定义党内法规效力不可能把所有的特征都揭示出来，只能揭示其最本质或者最主要的特征。

另一种观点则认为，党内法规所溢出的是效力而非影响力，但此种溢出效力是对非党主体所产生的间接效力。在权利性、救济性党内法规规范中，党内法规的效力主要体现为一种赋予力。

不遵从党内法规，即意味着相关主体应该承担违反党内法规的不利后果。不过，无论基于何种阐释，单一属性说始终面临理论与实践困境。

目前随着一部部中央党内法规的制定与修订，党内法规体系日趋完善。我们基本认可这种观点。两者的区别即在于前者的调整对象是村党组织书记，并需要经由党的基层组织在宪法法律框架内开展党的领导活动来实现，而后者则是直接调整农村各类组织及其事务。从制度规范的层面来看，绝大多数规范党的领导活动的党内法规在内容上并不直接调整非党主体以及党外事务，而是主要规范党组织、党员在党的领导活动中的行为。

所谓间接规范效力，即是党内法规间接调整非党主体以及党外事务并产生间接规范约束力。因此，现下从规范党的领导和党的建设活动来界定党内法规效力的范围更能够揭示党内法规效力的本质特征。

因此，我们认为，回应上述疑问可以引入党内法规事实效力的概念，借以来阐释党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实上的规范效力，并由此概念进一步引出党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实效力是否就是党内法规的效力外溢这一基本问题。就当代中国宪制而言，党的执政权既不宜从党的领导权中割裂出来，也不应成为替代领导权的概念。

但这并不意味着国家法律只能对党的领导作出原则性规定。因为党内法规作为一种法规范，其效力存在并发挥作用的范围必然会涉及时间——存续期间、空间——地域范围、对象——主体范围、事项——调整内容。

但在制度规范层面认可双重属性说的观点又不得不考虑双重属性将给此类文件在备案审查、执纪执法甚至可能的司法适用及附带性审查等领域造成混乱。同时亦应当注意到的是，《制定条例》第13条第2款对党政联合制定党内法规之政的界定是作为行政主体的国家行政机关，而非国家政权组织。而党规领域中的研究者们虽普遍认为党内法规的效力不可避免地存在外溢，却在对党内法规溢出效力的具体阐释上存在较大不同，亦未形成基本共识。从这四种定义可以看出，这与国法领域中张根大对法律效力概念的定义在结构上相类似， 基本都指明了党内法规效力的载体、范围与表现形式，所不同的则是对这三个要素的界定存在差别。

严格来说，党内法规规范党的领导和党的建设活动，是为了在调整范围上契合党的事而并非仅仅是党内的事，但仍然主要指的是规范党组织、党员在党的事中的行为。从上述两位论者的观点可以看出，他们都提到了党内法规会对非党主体的行为乃至权益产生影响。

在中国特色社会主义法治体系中，从内与外两个相反方向来辩证看待国家法律体系与党内法规体系间的效力关系，党内法规的效力外溢则不可避免地使得国家法律的效力内卷。不可否认，基于中国共产党的领导党与执政党地位，党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定的确对非党主体以及党外事务产生了事实上的规范效力。

然而，党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定所产生的事实上的规范效力就一定是党内法规效力的外溢吗?再进一步追问，如果党内法规中涉及非党主体以及党外事务的明文规定是对党的权力的范围与内容的规定，抑或与国家法律中相关规定的协调衔接，并且其规范效力是由国家强制力而非党的纪律所保障，又或者是由国家强制力与党的纪律所共同保障的，还能否称其为党内法规的效力外溢?这在理论上并非没有疑问。现下即是指新修订的《制定条例》第3条所定义的党内法规。